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逼出来的“按户连片耕种”

时间:2015-10-20 09:05:00  来源:农民日报

——湖北土地确权“沙洋模式”调查(上)
 
  编者按:土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路,国家鼓励农民在自愿前提下采取“互换并地”等方式解决承包地“分散化”、“细碎化”问题。湖北省荆门市沙洋县抓住新一轮农村土地确权登记颁证机遇,借鉴基层改革创新,大胆探索,以村民小组内农户之间流转经营权、调整承包地块等方式,整县推进“按户连片耕种”,使近九成农户耕种的土地连片且“不插花”,让农民种田不用东奔西跑,对解决农村土地“分散化”等问题和发展多种形式适度规模经营做出了探索。
 
  “分散种田弊端大,旱涝灾害冇得法……连片耕种就是好,田好管来水好调……”今年6月以来,这首《连片耕种颂》在湖北省荆门市沙洋县农村地区广为流传。
 
  沙洋县毛李镇三坪村从1997年开始谋划,到2003年整村实现“按户连片耕种”,户均只种一片田。2000年左右,沙洋有些村庄在“按户连片耕种”上进行了自发探索,以三坪村最具代表性。
 
  2014年,沙洋县借着启动新一轮农村土地确权登记颁证试点工作的东风,以官垱镇鄂冢村、马良镇童沙村、拾回桥镇马新村等3个不同类型村为试点,推行确权带连片,均取得90%以上的高连片率。2015年4月,荆门市委书记别必雄在沙洋试点总结上批示:请各县市区认真学习借鉴沙洋县的经验。副市长郑中华要求,要通过土地确权试点工作,进一步提升完善“按户连片耕种”经验。
 
  “今年5月28日,‘按户连片耕种’做法开始在全县推广,截至9月30日,全县连片面积84.14万亩,总体连片率已达89.53%.”沙洋县委书记揭建平告诉记者,结果超出预期,这与农民群众和干部的真心拥护和共同努力分不开。
 
  沙洋县副县长杨宏银多次到三坪村调研,他认为,从三坪村推行“按户连片耕种”后的十多年实践来看,农户种田劳动强度降低,水电路可均衡布局,生产成本下降,效率大幅提升,社会和谐稳定,土地纠纷上访零记录。开启这项工作的时任三坪村村支书杜龙兵深有体会:“按户连片耕种”有利于村民的生产生活。
 
  每户承包经营地块过于分散,带来诸多问题与不便
 
  三坪村位于江汉平原西北和荆山余脉东南的山岗丘陵过渡地带,全村6个村民小组、230户、1009人,耕地面积2070亩,塘堰500亩,荒山600亩,人均2亩多耕地,以水稻-油菜/小麦种植为主,是典型的传统农业村,如今真正在家务农的劳动力已不足200人。
 
  农村家庭联产承包责任制实行以来,三坪村和全国大多数村一样,根据“距离远近、土质肥瘦、水源好坏”搭配,将土地平均分到各承包户,一家农户耕种十多块零散田的现象比较普遍。
 
  今年62岁的三坪村一组村民肖家新说,2002年以前他家2个劳力种了9亩多田,分散在26块,“东南西北”都有,仅从夏收到插完中稻就要干一个月,为了给一块不到3分地的田块放水,要用板车把5卷塑料管和3卷电线拖过去,“放弃吧,舍不得,但耕种起来太费神,劳力完全被拴在土地上。”
 
  今年40岁的5组村民肖辉禄初中毕业后就在家务农,他说当时他家的田“最好、最差、最远”,四面八方“肥瘦”都搭配了一点,种田要把全组跑遍。
 
  “那时我还有劲,如果现在再种小块田就跑不动了。”今年69岁的村民雷清河回忆说,他家有块地面积不到9分,离家1里多路,没路机械进不去,收获的时候,他跟老伴两人又割又捆又挑共57捆稻草,“腿跑断腰压弯,要干一天一夜直到‘东方红’才能收完这块田。”
 
  “三坪村处在4个乡镇边角交界,地理位置偏远,国家项目从未光顾,农业生产尤其是灌溉条件非常差,2002年”按户连片耕种“以前正常年景都有近300亩绝收或减产。”杜龙兵说,村里曾靠荆门漳河水库三干渠放水,灌溉时花钱买水,全村劳力不分昼夜要守候在10公里的渠道上,怕中途被别村截走水源,由于水渠年久失修漏水,能有一半押回就不错,水到村后也是纷争不断,各组各户都想争先放水,矛盾时有发生,村干部太难当。
 
  远水终究解不了近渴。1994年后三干渠已无水供三坪村下游,只有靠毛李镇郭山泵站三级提水,大旱年仅水费(共同生产费)高达亩平360元以上,当时还有其他税费,农民苦不堪言,青壮劳力纷纷背井离乡外出务工。
 
  当村里大部分农户家中只有一两个50岁以上劳动力种田时,农闲时尚可勉强应付,农忙时则劳力更显不足,撂荒现象逐年突出。
 
  争论不断,五年开会上百次讨论方案
 
  我国农村土地第一轮承包期满后启动二轮承包,至2027年三十年不变。土地“按户连片耕种”涉及经营面积、界限、区位等,程序繁琐,二轮承包后农民“分散化、碎片化”种田基本没变。
 
  二轮承包时,三坪村有村民提出,希望村里组织出钱出力,通过整修和开挖堰塘、打机井等办法从根本上解决农田灌溉问题。当时不同农户的田混在一片,要建成新的基础设施并形成农民自发管长远的机制,需要改变耕地分散的现状,必须抢抓一轮承包结束二轮承包开始这个历史性的时间节点,因为在这个时间节点上调地国家政策是允许的,如果二轮承包确定后再调整土地则与国家农地政策相违背。何去何从,在当时就争论不断。
 
  村民们对“按户连片耕种”的呼声越来越高,杜龙兵看在眼里。1962年出生的杜龙兵25岁就开始当村干部,1995年任村支书,年轻力壮想干事,他敏锐地抓住了这个时间节点。三坪村是幸运的,因为国家在二轮承包时自1998年至2003年给了二轮承包5年的完善期,三坪村得以在完全符合国家政策并有充裕的时间从容启动并完善了“按户连片耕种”.杜龙兵带着村干部挨家挨户征求意见,通知到包括外出务工的每一户村民。
 
  1998年冬至2000年,三坪村村“两委”组织村民代表到本县已先启动“按户连片耕种”的官垱镇双冢村、后港镇安坪村等地学习取经。到2002年,三坪村先后因“按户连片耕种”工作,组织村组干部、党员、村民代表、普通村民参加的讨论会议百次以上,有时候为一块地、一块堰塘划到哪一片就要开几次会,以组为单位因地制宜落实“按户连片耕种”方案,收集关于面积划分、水源灌溉等意见1000多条。
 
  按讨论结果,三坪村首先统一平均分配宅基地和菜园自留地,按照国家有关政策规定,多退少补,调整到位。
 
  “难度相当大,回想起当时碰到的阻力,做了大量工作,现在想起都怕。”三坪村时任治保主任肖云回忆,有的宅基地还涉及到百年祖业,为了公平划片,一些历史遗留问题需要处理好。
 
  再是整修机耕道。按规划全村要在原有0.34米的田埂上,左右各拓宽约1.5米,修出3米多宽机耕道。“有一些老人出来反对,说路修宽了,占田多,1米多点能走板车就行。”杜龙兵回忆说,“他们想法是好的,不想浪费一点耕地。”跟村民做工作在注意方法的基础上还要带着感情,后来是每家每户都出劳动力当义务工,修成了总长2万多米的机耕道59条。“按户连片耕种”后的这十几年里,村民又自发修了不少机耕道。
 
  就这样在1997-2002年的时间里,村里陆陆续续集中力量解决宅基地、菜园地、用水用电等公用设施建设问题。2002年全村农机不超过10台,如今已有500多台,全村基本不用“弯腰”插秧。预先留出的机耕道为成功“按户连片耕种”、适合机械化作业奠定了很好的基础。
 
  两次“抓阄”加上自愿调整,确定“按户连片耕种”地块
 
  2002年秋收过后,三坪村在镇党委、政府的支持下,以小组为单位,各组织8-10名代表,用2班人、2根尺同时开始丈量土地工作,并组织“抓阄”分片。对责任田按“土质好坏、中稻产量高低、水源灌溉便利、离村湾远近”等条件折算了面积,塘堰随耕地划入片区,给每块土地编号,印发给所有农户一户一册,不漏一户签字同意认可。
 
  耕地基本上按三等九级,各方面条件都较好的,以800平方米算1块田;条件都不好的,1200平方米算1块;条件一般的1000平方米算一块。70%的田都是按一般条件算,每小片田约10多亩耕地。
 
  以1组为例,根据全组群众事先讨论,1组的340亩耕地划为4个大片区,保证每片区有塘,第1大片区有8小片田、第2大片区6小片田……为避免将来人数有增有减变化大,考虑到“增人不增地,减人不减地”的国家政策,村民们认为以户为单位“抓阄”更公平。2002年1组户口在村的共32户,抓32个阄。
 
  为把可能发生的问题缩到最小范围,“抓阄”分两次进行,第一次抓分片的顺序,有1-32个数字,按事前约定,如果抓到数字1-8号则分在第1大片区,抓到9-13号分在第2大片区,依此类推。第二次抓分田的顺序,是在各大片区内进行,抓到各自数字则分到相对应的小片田块。
 
  各户主抓到田块后,可在当天根据田块离自家远近等因素私下进行互换,然后签字确认,登记上册,报农村经管部门备案,核发证件,确权到户。
 
  “按户连片耕种”尽量体现公平,有农户家以前地少的,现在平均后,地多了,这部分家庭没意见。有的家庭以前地多的,现在地少了,或者位置相对不太好了,这些都得做工作。“让群众都同意,说起来容易,做起来难,只有本着为大多数人谋利的心态把事情做好。”杜龙兵说,连片后,节省了劳力,方便了耕作,矛盾纠纷减少了,有的农户也许比以前稍少点田,但人轻松自由了,收入途径增加了,仅从购房看,现在全村230户,有150户在荆门市区、沙洋县城买了房。
 
  “连片后26块田调成1片田,跟周边几户合伙打了机井,堰塘管理也更主动,抗旱再也不需要那么多电线和水管了,机械化生产威力大着呢。”村民肖家新说,现在老伴不再下田,他家1个劳力,还流转了弟弟家的田,种20多亩,自家所有农活半个月干完,农忙时中午还可休息2小时,家里现有2台插秧机能帮别人插200多亩田,业余时间自己还能就近出去打短工“赚外快”.
 
  60多岁的老农还能相对轻松高效来种田,这在沙洋连片耕种地区随处可见。杨宏银认为,2015年湖北全省土地确权登记是推行“按户连片耕种”的重大机遇,但同时也面临基层干部存在畏难情绪、人手缺乏等问题。如果“稳”字当头,完成上级规定的确权颁证这个“规定动作”就可以了,可农村改革,必须“敢”字当头。沙洋县有成功的实践经验,干部队伍也具备很强的操作能力,完全可以先行先试。
 
  担任多年荆门市委政研室主任的沙洋县县长谢继先认为,三坪村的“按户连片耕种”历史性地抓住了二轮土地承包这个时间段,给农民带来了实实在在的利益,为当前的土地确权探索了经验。“按户连片耕种”后,仍需更多外力支持,整合相关涉农项目资金,推进基础设施配套建设。(记者何红卫乐明凯彭丹梅)

——湖北土地确权“沙洋模式”调查(下)
 
  2013年的中央一号文件提出:“结合农田基本建设,鼓励农民采取互利互换方式,解决承包地块细碎化问题。”2014年8月以来,湖北省沙洋县以毛李镇三坪村经验为参考,在新一轮农村土地确权登记颁证试点的官垱镇鄂冢村、马良镇童沙村和拾回桥镇马新村,推行确权带连片试点工作,进一步积累经验。
 
  2014年底,湖北省委书记李鸿忠、省委副书记张昌尔两次对沙洋县结合农村土地确权登记颁证工作进行“按户连片耕种”试点的调研报告作出批示。今年以来,沙洋在全县推广确权带连片工作,目前,总体连片率已达89.53%,计划年底前确权颁证到户。
 
  农村土地确权登记颁证,排在今年湖北农业重点工作的首位。湖北省农业厅厅长戴贵洲表示,新常态下转变农业发展方式,核心是发展多种形式的适度规模经营,沙洋县探索开展的确权带连片工作,既稳定了农民的承包权,又放活了土地经营权,有利于发展新型农业经营主体,加快构建新型农业经营体系,提升农业现代化水平。
 
  在沙洋县副县长杨宏银看来,这种确权带连片的“沙洋模式”可归纳为:“三稳定,一调整,两集中”,即在稳定家庭承包方式、面积、期限的前提下,通过在村小组内调整农户经营的地块,实现经营权连片且不插花,并向单个农户集中,向新型经营主体集中。
 
  严守政策,坚决尊重农民意愿
 
  “沙洋这项工作既严格执行了国家政策,又充分顺应了农民的意愿。”沙洋县经管局局长陈春生介绍说,在去年3个村试点基础上,今年整县推进“按户连片耕种”,在入户征求意见阶段时,首次入户全县的同意率达81%,4/5以上村的同意率在90%以上。
 
  杨宏银表示,沙洋全县推行的按户连片耕种改革是通过“一主一辅一不得”来实现,即在农民自愿前提下,以村小组内流转经营权为主,以互换承包权为辅,不得整村打乱重分,这符合国家现行政策,进一步完善了家庭联产承包责任制。
 
  随着一系列国家强农惠农政策的实施,土地利益越来越大,农民对土地更加看重,对确权利益期望增多,拾回桥镇马新村去年在试点工作过程中,就一直坚持把尊重农户意愿放在首位。拾回桥镇党委书记王文、镇长周华告诉记者,为确保高质量推进试点工作,一般采取以2004年的确权面积为依据,大稳定,小调整,农户承包地面积基本不变,承包权互换与经营权流转并用,坚守政策底线,尊重农民意愿。
 
  村民们互换的田块并不是一般大,在调换过程中难免会有半亩换七分的情况,村民间会商量以钱或物来补足。官垱镇鄂冢村3组村民郑井云说:“我们自行协商好解决,有的给钱,有的给谷。”
 
  “即使有临时毁约的农户,那也得尊重他的想法,以后再慢慢做工作。”曾集镇万里村村主任付永前说。今年6组有两位农户自行换田时,村民王正金为促成自己的田连片,提出想用一块680平方米田与村民许友明的630平方米田对换,两块田的等级位置都差不多。
 
  对许友明来说,却是可换可不换。经村里协调,许友明同意调换,签了流转协议。可是后来许友明的妻子不同意换,许家又把协议要回撕毁。类似这样的情况,都会影响整村的连片率,但也得尊重农民意愿。
 
  创新机制,充分发动群众智慧
 
  在沙洋各乡镇、村,不时可见到有关宣传连片耕种的标语、横幅、公开信、打油诗《连片耕种颂》。充分发动群众智慧,是沙洋各地推进连片工作的法宝,“农户间只流转土地经营权保留原有土地承包权”就是去年试点村官垱镇鄂冢村群众的创新智慧,还出现了诸如画图作战、传唱打油诗等新点子。
 
  鄂冢村所在的官垱镇是荆门市唯一的湖北省级“四化同步”城乡一体化试点镇,紧邻汉宜公路,开发潜力大,二轮延包时,鄂冢村也是按土地的自然条件好坏等级让农户抓阄分田到户,田块分散,农民耕种“费力不讨好”.
 
  鄂冢村党支部书记严永中坦言,鄂冢村灌溉条件很好,而且村民对征地的预期值很高,特别是公路沿线的群众反映,以后若是路边农田被征用,怎么保障自身利益?有村民议论,能不能对原有土地的承包权不变,只流转经营权。
 
  于是采取农户“自愿互换”的办法。有的农户换一二次,多的需换五六次,全村流转连片完成率94.71%,共换了1000多次,每换一次就得签一份合同,合同规定:“如遇国家或政策性征地,土地赔偿费及土地安置补偿费由承包方所有,地上附属物由转包方所有”等权利和义务条款。
 
  “‘连片耕种就是好,昔日纠纷不见了',有的组只用了个把星期就主动把耕种位置调整到位,村干部基本不用参加,完全做到’自愿参与不强求,人人见了人人夸‘.”曾集镇太山村支书范诗文是传遍沙洋《连片耕种颂》的主创者,9月30日,他对记者说,“连片耕种非要亲自体会才能搞成,而且对提高农民种田积极性、种满种足肯定有帮助。”
 
  后港镇黎桥村则是请村里的退伍老兵给每个小组绘图,每位村民所有的农田用一个数字编号表示,民房、塘堰、道路、水渠用不同颜色和符号清晰标注,后面附编号对应每位村民的名字及农田的基本信息,便于农户按图确定土地流转对象。10月1日,黎桥村村主任邓胜强把连片前和连片后的图对比着告诉记者:“有了这张图,推进连片工作的功效提高了好几倍。”
 
  连片耕种,让农户多方受益
 
  “在农村工作,每当看到留守老人、妇女背着大桶打药就很痛心。”杨宏银说,小户种田和土地“碎片化”有时候会导致同一片区农户种植的品种不一致,使统防统治等社会化服务体系难以完全展开。
 
  当前,农户分散经营土地和新型主体规模经营将长期并存。“沙洋模式”既公平调整了农民的土地承包经营权,连片后易规模流转,又提高了单个农户分散经营土地的利用效率,让土地创造更大的价值。
 
  纪山镇种粮大户却涌泉牵头成立了水稻种植农民专业合作社,种了2000多亩田,他说宁愿抬高一些流转费用,也要农户整片整片的田,连片耕种至少可以降低30%生产成本,而且分散农户的谈判成本太高。特别是他还种了一些生育期偏长的有机稻,如果周边有插花田流转不过来,那就不利于安排生产。
 
  曾集镇太山村村民鲁国金是位留守妇女,一个人种了9亩田,她说去年不连片时,背着40斤的桶子打药就花了3天时间,牵着几百米的管子也要去放水。今年连片后打药、抽水都轻松很多,至少节约了一半以上时间。
 
  随着产业结构不断调整,当年土地承包时以稻谷产量来划分的耕地等级已不那么明显,以前沙地、岗地、低洼地种稻是差田,如今用来发展高价值经济作物、稻田养虾收益却更高。
 
  2013年,山药种植大户左久胜看中了马良镇童沙村8组的沙地,他先后忙活了4个月,才从20多户农民手中流转了100亩田,2014年该村作为试点,土地连片后,他在一周内就与7户农民签了100亩流转合同。还有鄂冡村利用坡岗地搞起花卉苗木;曾集镇万里村开展了稻、虾、鳖、鱼、鹅生态立体种养,流转费比普通田块都高。
 
  据沙洋经管局初步调查,分散的土地流转价格在400元/亩左右,连片的土地流转价格在700元/亩左右。
 
  稳中求进,“沙洋模式”值得推广
 
  “干部多吃一点苦,群众少流一点汗。”沙洋县委书记揭建平表示,这次整县推进按户连片集中耕种并没有专项资金支持,最大成本就是干部动员的成本,在广大群众的支持下,以强有力的行政动员推动这项工作的开展。
 
  5月27日,沙洋县成立了由县委书记揭建平任组长,县长谢继先任第一副组长,县直21个相关部门主要负责人为成员的农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组。同时镇、村两级相应成立了工作专班。全县范围召开了18次调度会,各级先进典型在会上交流发言。
 
  “用农户身边的典型进行示范带动最有说服力。”后港镇镇长王华芳说,后港镇从34个村(社区)中推选了6个工作示范村,从386个村民小组中推选出66个示范组,一边发挥示范村组的引领带动作用,一边实现镇领导包片、机关干部包村、村干部包组,镇直各单位配合参与的工作制度,一级抓一级,层层抓落实;高阳镇垢冢村会计李维兵和村妇联主任赵晶晶将该村14组和13组不愿意种田、地理位置不好的农户确权后田块的经营权流转过来,带头参与到“按户连片耕种”工作中。
 
  拾回桥镇分管农业的宣传委员王清华说,最让她感动的是,马新村党支部书记车友国带领村“两委”一班人的艰辛付出,说不尽的千言万语,有的村干部在走访过程中口说干了,鞋磨破了,遇到不讲理的受委屈,有的村干部还偷偷抹眼泪,但擦干眼泪,接着再干。结果,村里推行土地确权带连片工作没有一户上访。
 
  华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰教授曾在2003年就农田水利供给问题发表论文研究过沙洋县部分乡村的划片承包,今年9月13日,该中心派出31名博士分赴沙洋各乡镇就全县“按户连片耕种”情况等进行专题调研。贺雪峰认为,各地情况不一,沙洋县探索的“按户连片耕种”通过制度创新,对顺应农民诉求、用活土地流转、优化小农种田等家庭经营、兼顾农民远近利益具有重要意义,应在政策层面先行先试,审慎稳妥地应用到当前的土地确权颁证之中。
 
  日前,湖北省农业厅副厅长涂胜华、省经管局长张清林在沙洋县调研,对“沙洋模式”给予充分肯定。涂胜华说,沙洋县推广“按户连片耕种”新模式,坚持了家庭经营的基础性地位,有利于发展多种形式适度规模经营,符合中央精神。要认真总结经验,不断创新方法,打造全省“标杆”,让“沙洋模式”在全省推广。(记者何红卫乐明凯彭丹梅)
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